GUEST ÉDITO ENQUÊTE / NETTALI - La médiatisation exceptionnelle du rapport de la Cour des comptes sur la gestion des finances publiques du Sénégal entre 2019 et le premier trimestre 2024 a nourri des débats souvent partisans, mais salutaires. Cependant, ceux-ci sont intervenus pour l’essentiel dans un cadre théorique problématique pour ne pas dire réducteur et totalement inapproprié. Ce qu’il convient ici de corriger. Car il faudrait éviter de jeter le bébé avec l’eau du bain.

S’il est légitime de lutter contre la gabegie, la corruption, la non-transparence ainsi que l’inefficacité et l’inéquité de la dépense publique, il est en revanche contreproductif de considérer les déficits publics en tant que tels comme un signal de mauvaise gestion. Dans le cas des pays où les urgences sociales et économiques sont nombreuses, le déficit public est une situation normale et souhaitable.

Les origines des critères plafonnant le déficit et la dette publics

Le déficit public est la différence entre la dépense du gouvernement et ses revenus (fiscaux, non fiscaux et aides extérieures). Sur le plan comptable, un déficit public implique que la dépense du gouvernement a été supérieure à ses revenus. La dette publique à un moment donné (en février 2025 par exemple) représente le cumul des déficits publics passés.

Au Sénégal, comme ailleurs, un déficit public et une dette publique faibles relativement au PIB sont souvent interprétés comme des indicateurs de bonne santé financière et de qualité de la gestion du gouvernement. Ce point de vue est trompeur, mais s’explique aisément. Copiant de manière mimétique et irréfléchie la zone euro, les institutions communautaires en Afrique de l’Ouest, comme l’UEMOA et la CEDEAO, ont défini des “critères de convergence” parmi lesquels des objectifs à ne pas dépasser en matière de déficit et de dette publics.

Un déficit public supérieur à 3 % du PIB est considéré comme une mauvaise chose tandis qu’une dette publique supérieure à 70 % du PIB annoncerait des problèmes de solvabilité. Ces chiffres sacrosaints sont pris pour argent comptant par la plupart des commentateurs qui interrogent rarement leur pertinence.

La prétendue règle des 3 % de déficit public à ne pas dépasser a été inventée de toutes pièces au début des années 1980 en France sous la présidence de Mitterrand en vue de justifier des politiques d’austérité. Avoir ce chiffre magique à portée conférait une caution de scientificité aux coupes budgétaires prévues. Les créateurs de ce ratio de “3 %” le qualifient de “chimère” qui ne doit son existence qu’à la commande politique et non à la théorie et aux faits économiques. Ce ratio s’est internationalisé avec la naissance de l’euro en 1999. Pour prévenir toute démarche de solidarité budgétaire avec les autres pays membres de la zone euro, l’Allemagne avait imposé les critères arbitraires de 3 % de déficit public et de 60 % de dette publique. L’UEMOA et la CEDEAO les ont peu ou prou repris. Autrement dit, des critères européens motivés par l’absence de solidarité ont été importés et posés comme les fondements voire les préalables de l’unification monétaire africaine !

Les ratios de dette publique/PIB (de 60 ou 70 %) sont tout aussi arbitraires. Les économistes Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff avaient soutenu qu’au-delà d’un certain niveau ce ratio emportait de lourdes conséquences négatives. Leur travail a été discrédité, du fait notamment d’erreurs dans le traitement des données. Des travaux du FMI ont montré qu’il n’y a aucun fondement empirique au point de vue selon lequel des niveaux de dette publique élevés porteraient nécessairement atteinte à la croissance économique. Tout ceci ne saurait surprendre.

En effet, la dette publique est un stock alors que le PIB est un flux. Il est illégitime de mesurer la solvabilité d’un État de cette manière. La dette publique est payée sur plusieurs années voire décennies alors que le PIB mesure la production marchande sur une année. C’est comme si un travailleur contractait un prêt sur vingt ans (stock) et sa solvabilité était mesurée par sa banque seulement sur la base du revenu de l’année en cours (flux).

De plus, ce ratio ne distingue pas la dette en monnaie nationale de la dette en monnaie étrangère. Les gouvernements souverains sur le plan monétaire – ceux qui ne s’endettent que dans leur propre monnaie et opèrent en changes flottants – n’ont pas de contraintes de solvabilité. Ainsi, le gouvernement japonais, avec un ratio de dette publique de 229 % (en 2023), ne peut faire défaut sur sa dette : celle-ci est largement détenue par sa propre banque centrale et, de toute manière, le service de la dette publique japonaise est payé dès que le parlement valide le budget. Par contre, les pays qui ont une souveraineté monétaire moins importante – notamment parce qu’ils se sont endettés en monnaie étrangère - peuvent faire défaut à tout moment. Les gouvernements de pays comme l’Argentine ou le Pérou ont fait défaut avec des ratios de dette publique de l’ordre de 30 % du PIB.

À tout déficit public correspond un surplus au bénéfice du secteur privé

Outre que le ratio dette/PIB n’a pratiquement aucune pertinence analytique, il faut souligner l’interprétation erronée qui est souvent faite du déficit public.

Un déficit budgétaire – voire une situation chronique de déficit budgétaire – n’a rien d’alarmant si les dépenses publiques ont été faites dans un cadre de transparence avec une ambition développementaliste. Au contraire, c’est une situation souvent normale et désirable pour la plupart des pays. Les seuls gouvernements qui peuvent se permettre d’avoir des surplus budgétaires sans nuire à leurs économies sont ceux qui généralement obtiennent des surplus extérieurs importants (comme l’Arabie Saoudite et la Chine). Mais même pour les pays qui ont des excédents commerciaux élevés, le déficit budgétaire est souvent de mise.

L’hystérie au sujet des déficits publics procède en partie d’une erreur d’omission : partout où un déficit est enregistré, un surplus équivalent existe qui le compense. Il en est toujours ainsi dans la comptabilité en partie double.

Un déficit public de 3 % du PIB correspond à un surplus pour le secteur non gouvernemental (ménages, entreprises et “reste du monde”) de 3 % du PIB. Réciproquement, quand le gouvernement a un surplus de 3 % du PIB, le secteur non gouvernemental enregistre un déficit de 3 %. En effet, le déficit public est l’une des sources des profits des entreprises, comme le montre l’équation de (Michal) Kalecki (du nom de l’économiste polonais éponyme). Tout le monde peut comprendre intuitivement que lorsque l’État dépense pour les entreprises plus qu’il ne les taxe, il contribue à augmenter leur richesse financière nette.

Quand les gens critiquent les déficits publics ou cherchent à les plafonner, ils critiquent ou cherchent à plafonner également, sans s’en rendre compte, le surplus financier que le gouvernement crée pour le secteur privé dans son ensemble. Ceux qui sont opposés aux déficits publics soutiennent implicitement que l’État ne doit pas contribuer à augmenter la richesse financière du secteur privé ! Ainsi, sans que cela ne choque personne, l’UEMOA, à travers ses critères de convergence, décrète arbitrairement qu’il n’est pas souhaitable que ses États membres contribuent à plus de 3 % du PIB à la richesse financière nette de leur secteur privé ! Plus concrètement, si un pays comme le Sénégal devait avoir régulièrement des déficits de l’ordre de 5 % permettant aux entreprises privées de prospérer et de créer des emplois en masse, cette stratégie économique devrait être découragée selon les règles de l’UEMOA. Car, dans la logique institutionnelle et macroéconomique de l’UEMOA (et de la CEDEAO), respecter les équilibres comptables afin de satisfaire les intérêts des créanciers a la priorité sur la nécessité de transformer les économies africaines et de générer des emplois décents.

Ce principe de gestion des finances publiques, que le néolibéralisme a remis au goût du jour, est colonial par excellence. C’est celui qu’appliquaient les administrations coloniales. Raison pour laquelle leur contribution à la richesse financière du secteur privé “indigène” était presque nulle : elles ne dépensaient que ce qu’elles percevaient comme impôts et taxes prélevés sur les populations et les recettes d’exportation. D’où le sous-développement constaté dans la plupart des ex-colonies.

Soulignons que la plupart des grandes crises du capitalisme depuis le milieu du XIXe siècle jusqu’à celle de 2007-2008 ont été précédées d’épisodes de surplus budgétaires dans les pays économiquement dominants tels les États-Unis. En effet, un surplus budgétaire implique un déficit du secteur privé, c’est-àdire une baisse de l’épargne privée et une hausse de l’endettement des ménages et des entreprises qui progressivement devient insoutenable. Ce qui débouche sur des défauts de paiement suscitant à leur tour panique et crise financières.

Au lieu de parler de “déficit”, vu que le mot évoque généralement des représentations négatives, il serait plus juste et plus approprié de parler de “dépense nette du gouvernement” voire de “surplus financier net créé par le gouvernement”.

En changeant le langage, la perspective serait donc modifiée. Au lieu de s’épancher sur l’existence du déficit public, l’attention devrait être plutôt portée sur l’impact distributif et macroéconomique de la dépense publique : qui en bénéficie ? Quelles sont ses conséquences sur l’inflation, la dette et l’équilibre extérieurs.

Les surplus budgétaires sont irresponsables dans le cas des pays pauvres

En somme, retenons que le déficit budgétaire est quelque chose de normal et de souhaitable dans la plupart des cas, car c’est la richesse financière nette que le gouvernement crée pour le secteur non gouvernemental. Le but de l’État ne doit pas être d’ “épargner”, car cela reviendrait à mettre le secteur privé dans la zone rouge (en situation de déficit, ce qui n’est pas souhaitable). En fait, devant des besoins insatisfaits en termes d’infrastructures de santé, d’éducation, de protection sociale, etc., c’est irresponsable de couper dans la dépense publique pour respecter des critères comptables totalement arbitraires. La gestion bonne et responsable pour un gouvernement consiste à faire les dépenses nécessaires pour atteindre les objectifs de développement économique et d’équité plutôt qu’à se conformer à des équilibres comptables sans fondement.

Si l’Afrique demeure aujourd’hui pauvre, c’est parce que depuis la période coloniale elle continue de subir des politiques qui soit compressent le niveau de dépense permettant d’accélérer son développement soit l’orientent pour répondre aux intérêts extérieurs et ceux des classes dirigeantes.

Dans un prochain article en complément de celui-ci, nous établirons deux faits contre-intuitifs dans le cas des gouvernements qui disposent de leur propre monnaie : quoique nécessaires et importants à de nombreux égards, les impôts et taxes ne jouent aucun rôle de financement ; le déficit en monnaie nationale ne pose aucun problème de “financement”, car la dépense publique “s’autofinance” elle-même, si le gouvernement prend les mesures légales appropriées. La vision selon laquelle les banques et investisseurs (étrangers) peuvent financer le gouvernement dans sa propre monnaie est un mythe bien commode !

(À suivre) NDONGO SAMBA SYLLA